Sistema das Nações Unidas: Órgãos dos Tratados

Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes | Estados Partes (UN Treaty Collection)

A criação de um organismo com competência para visitar locais de detenção sob a jurisdição de qualquer Estado membro das Nações Unidas com vista à prevenção da tortura vinha sendo reclamada desde a década de 70 do século XX, sobretudo por organizações não governamentais empenhadas na prevenção da tortura (como a atual Associação para a Prevenção da Tortura, Amnistia Internacional e Comissão Internacional de Juristas).

A nível das Nações Unidas, a Costa Rica apresentou um projeto de protocolo facultativo à Convenção contra a Tortura tendo em vista a criação de um mecanismo de visita a locais de detenção logo em 1980, quando ainda decorriam as negociações da própria Convenção, mas desde logo declarou não pretender discutir tal protocolo facultativo antes da adoção da convenção principal, o que viria a suceder em 1984. E só em 1992, por proposta conjunta da Costa Rica e Suíça, seria criado o Grupo de Trabalho da Comissão de Direitos Humanos que negociou o PF-CAT (ao nível do Conselho da Europa, um comité com competência para efetuar visitas destinadas à prevenção da tortura foi criado pela Convenção Europeia para a Prevenção da Tortura e das Penas ou Tratamentos Desumanos ou Degradantes (LINK PARA TRATADOS), adotada em 1987).

As discussões no seio do Grupo de Trabalho (presidido por Elisabeth Odio-Benito, da Costa Rica) prolongar-se-iam por dez anos antes da adoção do texto final. O PF-CAT foi adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas através da resolução 57/199, de 18 de dezembro de 2002 e entrou em vigor na ordem jurídica internacional a 22 de junho de 2006.

Como aspetos mais relevantes do conteúdo deste Protocolo Facultativo, destacam-se os seguintes:

1. Criação de um mecanismo internacional independente – o Subcomité para a Prevenção da Tortura – com competência para realizar visitas a locais de detenção no território dos Estados Partes (artºs 2.° e 4.° a 16.°);

2. Os Estados Partes comprometem-se a receber o Subcomité sem necessidade de autorização ou convite prévio (artºs 4.°, n.° 1 e 12.°);

3. Garantias de acesso irrestrito a todos os locais e instalações de detenção e às informações relativas aos mesmos, bem como ao tratamento prestado aos reclusos (art.° 14.°, n.° 1, alíneas a), b) e c));

4. Liberdade de escolha dos locais a visitar e direito de se reunir em privado com os reclusos e outras pessoas suscetíveis de fornecer informação relevante (art.° 14.°, n.° 1, alíneas d) e e));

5. Fundamentos para a objeção a uma visita perfeitamente determinados e exclusão dos mesmos do estado de emergência (art.° 14.°, n.° 2);

6. Utilização de todas as normas das Nações Unidas relativas ao tratamento das pessoas privadas de liberdade como parâmetros balizadores da atividade do Subcomité (art.° 2.°, n.° 2);

7. Possibilidade de, como medida de último recurso, tornar público o relatório do Subcomité (art.° 16.°, n.° 4);

8. Obrigação de “manter, designar ou estabelecer” mecanismos nacionais independentes para a prevenção da tortura a nível interno (art.° 17.°), dotados das seguintes competências (art.º 19.º):

Examinar regularmente o tratamento das pessoas privadas de liberdade em locais de detenção;

Formular recomendações dirigidas às autoridades competentes;

Apresentar propostas e observações a respeito de legislação proposta ou em vigor.

9. Garantia de independência funcional dos mecanismos nacionais e condições de acesso aos detidos semelhantes às consagradas para o mecanismo internacional (artºs 18.° e 20.°);

10. Financiamento do Subcomité pelo orçamento regular das Nações Unidas (art.° 25.°) e criação de um Fundo Voluntário para apoio aos Estados na aplicação das recomendações do Subcomité e nos programas educativos promovidos pelos mecanismos nacionais (art.° 26.°);

11. Possibilidade de diferir por três anos (eventualmente prorrogáveis por mais dois, por decisão do Comité contra a Tortura) a assunção das obrigações previstas na parte III ou na parte IV do Protocolo (reconhecimento da competência do Subcomité para a Prevenção e instituição dos mecanismos nacionais de prevenção, respetivamente);

12. Exclusão da possibilidade de formular reservas ao Protocolo (art.° 30.°).

Art.º 2.º, n.º 1 do Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes.

Vinte e cinco peritos independentes, “pessoas de elevado caráter moral, com experiência profissional comprovada na área da administração da justiça, em particular em matéria de direito penal, administração prisional ou policial, ou nas diversas áreas relacionadas com o tratamento de pessoas privadas de liberdade”. Inicialmente, o Subcomité era composto por dez membros, mas este número foi elevado para 25 após o número de Estados Partes no Protocolo Facultativo ter atingido os 50 (PF-CAT, art.º 5.º, nºs 1 e 2). Composição atual.

Os membros são eleitos pelos Estados Partes no PF-CAT, por escrutínio secreto, em reuniões bienais convocadas para o efeito pelo Secretário-Geral das Nações Unidas. Cada Estado Parte pode designar dois candidatos nacionais de um Estado Parte no Protocolo Facultativo, devendo pelo menos um deles ser seu nacional. Se for proposto um nacional de outro Estado Parte, este deve dar o seu consentimento. O Subcomité não pode integrar mais do que um nacional do mesmo Estado.

Pelo menos cinco meses antes da data de cada eleição, o Secretário-Geral das Nações Unidas envia uma carta aos Estados Partes convidando-os a apresentar os seus candidatos no prazo de três meses; depois, o Secretário-Geral elabora uma lista ordenada alfabeticamente de todos os candidatos, com indicação dos Estados proponentes, circulando-a pelos Estados Partes.

Na composição do Subcomité para a Prevenção, dever-se-á ter devidamente em conta, além da integridade moral dos membros e respetiva experiência profissional em áreas relevantes para o trabalho do Subcomité, a necessidade de assegurar uma distribuição geográfica equitativa e a representação das diferentes formas de civilização e dos ordenamentos jurídicos dos Estados Partes, bem como uma representação equilibrada dos géneros com base nos princípios da igualdade e da não discriminação. Os membros podem ser reeleitos, se forem novamente propostos.

No caso de um membro do Subcomité para a Prevenção falecer, se demitir ou, por qualquer motivo, não puder continuar a desempenhar as suas funções, o Estado Parte que o indicou deverá indicar outra pessoa que reúna os necessários requisitos para desempenhar as respetivas funções até à reunião seguinte dos Estados Partes, sob reserva da aprovação da maioria dos Estados Partes (que têm 6 semanas para se opor a partir da data em que forem informados pelo Secretário-Geral das Nações Unidas da nomeação proposta) (PF-CAT, artºs 5.º a 8.º).

Os membros do Subcomité são eleitos para mandatos de quatro anos. Uma vez eleitos, não representam o Estado Parte que os propôs, exercendo funções a título pessoal. Devem ser independentes e imparciais, bem como estar disponíveis para exercer eficazmente as suas funções no seio do Subcomité (PF-CAT, artºs 5.º, n.º 6 e 9.º).

O Subcomité para a Prevenção da Tortura tem três competências fundamentais (PF-CAT, art.º 11.º): efetuar visitas a quaisquer locais onde se possam encontrar pessoas privadas de liberdade; prestar aconselhamento relativamente aos mecanismos nacionais de prevenção: por um lado, aconselhando e apoiando os Estados Partes na sua criação e no reforço da capacidade e do mandato dos mecanismos existentes; por outro, apoiando diretamente estes mecanismos, nomeadamente oferecendo-lhes formação e assistência técnica e auxiliando-os na avaliação das capacidades e dos meios necessários à prevenção da tortura e maus-tratos; cooperar com os órgãos e mecanismos competentes das Nações Unidas, bem como com as instituições ou organizações internacionais, regionais e nacionais que trabalham em prol do reforço da proteção de todas as pessoas contra a tortura e os maus-tratos.

Para além do seu trabalho no terreno, o Subcomité para a Prevenção da Tortura (cuja atividade se iniciou em fevereiro de 2007) realiza três sessões por ano, com a duração de uma semana cada, em Genebra. Pelo menos uma das sessões realiza-se em simultâneo com a do Comité contra a Tortura. O Secretariado é assegurado pelo Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos e as despesas suportadas pelo orçamento regular das Nações Unidas

O Subcomité elege a sua Mesa (presidente e quatro vice-presidentes) por um período de dois anos, podendo os membros da Mesa ser reeleitos. Adota também o seu regulamento interno (PF-CAT, artºs 10.º e 25.º).

No seu trabalho, o Subcomité para a Prevenção orienta-se pelos princípios da confidencialidade, imparcialidade, não seletividade, universalidade e objetividade, procurando obter a cooperação do Estado Parte em causa. As reuniões do Subcomité têm lugar à porta fechada e toda a informação e documentação do Subcomité é confidencial, salvo se este decidir deliberadamente torná-la pública. Se o Estado Parte se recusar a cooperar ou não tomar as medidas necessárias para melhorar a situação à luz das recomendações do Subcomité, este pode solicitar ao Comité contra a Tortura que faça uma declaração pública sobre o assunto ou publique o relatório do Subcomité (PF-CAT, artºs 2.º, n.º 3, 10.º, n.º 2, alínea c) e 16.º, n.º 4, e regra 21 das regras de procedimento). Caso o Estado Parte torne pública uma parte do relatório, o Subcomité pode também tornar público todo o relatório ou parte dele.

Anualmente, o Subcomité apresenta um relatório com um resumo das suas atividades ao Comité contra a Tortura, assim como à Assembleia Geral das Nações Unidas (PF-CAT, art.º 16.º, n.º 3).

O Subcomité para a Prevenção da Tortura pode visitar qualquer local sob a jurisdição de um Estado Parte onde se encontrem ou se possam encontrar pessoas privadas de liberdade e dirige aos Estados Partes recomendações sobre a proteção destas pessoas contra a tortura e outras penas ou tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes (art.º 11.º, alínea a) do PF-CAT). Ao fazê-lo, tem em conta as normas em vigor no domínio da proteção contra a tortura e maus-tratos, designadamente as disposições da Convenção contra a Tortura e as Normas Mínimas das Nações Unidas para o Tratamento dos Reclusos (Regras Nelson Mandela), adotadas pela Assembleia Geral das Nações Unidas a 17 de dezembro de 2015.

Dependendo do tipo de visita e das circunstâncias locais, o número de elementos da delegação pode variar, mas todas as visitas são efetuadas por, pelo menos, dois membros do Subcomité, acompanhados, se necessário, por peritos com experiência profissional e conhecimentos relevantes, bem como por elementos do Secretariado e, se necessário, intérpretes. As visitas são levadas a cabo de acordo com o princípio da cooperação e a delegação do Subcomité guarda sigilo relativamente ao trabalho efetuado e respetivas conclusões.

Para a plena realização do mandato que lhe é conferido pelo PF-CAT, o Subcomité realiza quatro tipos de visitas:

1. Visitas regulares aos Estados Partes

Estas visitas (que duram em geral cerca de dez dias) são levadas a cabo em conformidade com Diretrizes específicas adotadas pelo Subcomité para o efeito (CAT/OP/5). O Subcomité começa por notificar o Estado Parte, por escrito, da data em que tenciona realizar a visita e composição da delegação visitante. Envia igualmente uma lista de informação oficialmente solicitada ao Estado Parte antes da visita.

De acordo com o Protocolo Facultativo, o Subcomité tem acesso irrestrito a todos os locais onde se possam encontrar pessoas privadas de liberdade, suas instalações e equipamentos e a toda a informação pertinente. Os locais visitados incluem esquadras de polícia, prisões (militares e civis), centros de detenção (nomeadamente para presos preventivos, migrantes e jovens), instituições de saúde mental e assistência social e quaisquer outros locais onde as pessoas permaneçam, ou possam permanecer, privadas de liberdade.

O Subcomité fala em privado com as pessoas privadas de liberdade e quaisquer outras pessoas que, no seu entender, lhe possam fornecer informação pertinente, incluindo funcionários públicos, representantes dos mecanismos nacionais de prevenção, instituições nacionais de direitos humanos e ONG, pessoal penitenciário, advogados, médicos e familiares dos detidos.

Durante as visitas, o Subcomité examina as condições de detenção, vida quotidiana, incluindo a forma de tratamento dos detidos, enquadramento legislativo e institucional pertinente e outras questões que possam ter impacto ao nível da prevenção da tortura e maus-tratos.

No final da visita, a delegação do Subcomité tem uma reunião final com funcionários superiores dos ministérios e organismos competentes, durante a qual apresenta as suas observações preliminares e discute em privado questões como o mecanismo nacional de prevenção e o tratamento das pessoas privadas de liberdade nos locais visitados. Esta reunião constitui também uma oportunidade para identificar questões e situações que exijam medidas urgentes, bem como outros aspetos legais e práticos que devam ser melhorados tendo em vista o reforço da proteção das pessoas privadas de liberdade contra a tortura e os maus-tratos. As autoridades podem reagir de imediato sobre alguns pontos. O Subcomité divulga em seguida um comunicado de imprensa com os elementos essenciais sobre a visita (membros da delegação, organismos contactados e locais visitados).

Após a visita, as autoridades do Estado são convidadas a fornecer informação sobre novos desenvolvimentos entretanto ocorridos em relação a algumas das questões abordadas na reunião final. Seguidamente, o Subcomité elabora um relatório escrito com recomendações e observações dirigidas ao Estado Parte, solicitando resposta escrita num prazo especificado, em geral 6 meses. Isto desencadeia então novas discussões a propósito da implementação das recomendações, assim dando início a um processo de diálogo contínuo. Os relatórios das visitas do Subcomité são confidenciais, embora os Estados Partes sejam encorajados a torná-los públicos, juntamente com quaisquer observações que entendam formular, conforme permitido pelo art.º 16.º, n.º 2 do PF-CAT.

O art.º 15.º do PF-CAT proíbe expressamente a aplicação de qualquer sanção contra qualquer pessoa ou organização que tenha transmitido quaisquer informações, verdadeiras ou falsas, ao Subcomité para a Prevenção ou aos seus delegados. A este respeito, o Subcomité segue as Diretrizes contra a Intimidação ou Represálias (“Diretrizes de San José”) adotadas pelos presidentes dos órgãos dos tratados de direitos humanos em 2015 (HRI/MC/2015/6), tendo ainda desenvolvido um documento sobre a sua própria política nesta matéria (CAT/OP/6/Rev.1).

2. Visitas de seguimento aos Estados Partes

O Subcomité para a Prevenção da Tortura pode também realizar visitas de seguimento de curta duração, que lhe permitem observar no terreno os desenvolvimentos registados no Estado Parte e a forma como as suas recomendações estão a ser implementadas. Durante estas visitas, além de visitar locais de detenção, o Subcomité reúne-se com as autoridades nacionais, mecanismos nacionais de prevenção e representantes da sociedade civil.

Após a visita, o Subcomité elabora e transmite ao governo um relatório confidencial, que constituirá a base do seu diálogo com o Estado Parte em causa. Este relatório será tornado público se o Estado visado o consentir.

3. Visitas consultivas aos mecanismos nacionais de prevenção

Em conformidade com o mandato que lhe é conferido pela alínea b) do art.º 11.º do PF-CAT, o Subcomité realiza também visitas consultivas aos mecanismos nacionais de prevenção, tendo em vista apoiar e reforçar o mandato destes mecanismos ajudando-os e ao Estado Parte em causa através da prestação de consultoria e assistência técnica e da participação em atividades práticas de reforço de capacidades.

Em geral, nas visitas consultivas aos mecanismos nacionais de prevenção o Subcomité foca-se no enquadramento jurídico e prático no âmbito do qual tais mecanismos funcionam, dialogando diretamente eles, assim como com outras instituições nacionais e elementos da sociedade civil, tendo em vista conhecer melhor o trabalho desenvolvido na prática. Estas visitas podem incluir visitas a locais de detenção, na companhia de representantes do mecanismo nacional. Cada visita deste tipo é assim especificamente adaptada ao contexto próprio do mecanismo em questão e concebida de forma a maximizar o impacto sobre o respetivo trabalho.

Caso o Estado visitado não tenha ainda designado o seu mecanismo nacional de prevenção, conforme exigido pelo Protocolo Facultativo, o Subcomité reúne-se com as autoridades públicas, instituições nacionais de direitos humanos e elementos da sociedade civil a fim de discutir vias para colmatar esta lacuna no cumprimento das obrigações internacionais do Estado.

Ao levar a cabo estas visitas, o Subcomité tem em conta as suas Diretrizes sobre os mecanismos nacionais de prevenção (CAT/OP/12/5), a sua Abordagem ao Conceito de Prevenção (CAT/OP/12/6), a sua ferramenta analítica de autoavaliação para os mecanismos nacionais de prevenção (CAT/OP/1/Rev.1) e outros documentos divulgados sobre a questão da criação e funcionamento eficaz desses mecanismos.

Após uma visita consultiva a um mecanismo nacional de prevenção, o Subcomité elabora dois relatórios da visita: um para o mecanismo nacional e outro para o Estado Parte em causa. Ambos são confidenciais, a menos que o destinatário decida torna-los públicos, e ambos constituem a base de um “diálogo construtivo permanente” conforme a prática estabelecida do Subcomité.

4. Visitas consultivas ao abrigo do PF-CAT

As visitas consultivas ao abrigo do PF-CAT destinam-se a ajudar os Estados Partes a dar pleno cumprimento às obrigações enunciadas no Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura. São visitas de curta duração, centradas em conversações de alto nível com dirigentes superiores dos ministérios e organismos competentes, bem como com representantes da sociedade civil e quaisquer outras entidades relevantes.

A alínea b) do art.º 11.º do PF-CAT atribui ao Subcomité competência para prestar assistência e aconselhamento relativamente aos mecanismos nacionais de prevenção que os Estados Partes têm a obrigação de estabelecer no prazo de um ano após a entrada em vigor do Protocolo Facultativo, nos termos do respetivo art.º 17.º (organismos nacionais independentes para a prevenção da tortura e maus-tratos a nível interno).

O PF-CAT estabelece uma série de requisitos a que estes mecanismos nacionais devem obedecer e correspondentes obrigações dos Estados Partes, nomeadamente: garantia de independência funcional dos mecanismos nacionais de prevenção e independência do seu pessoal, que deverá possuir as necessárias competências e os conhecimentos profissionais e apresentar uma composição equilibrada em termos de género e presença dos grupos étnicos e minoritários do país; disponibilização dos recursos necessários ao respetivo funcionamento; competência para examinar regularmente o tratamento das pessoas privadas de liberdade em todos os locais de detenção e para dirigir recomendações sobre a matéria às autoridades competentes, bem como para apresentar propostas e observações a respeito da legislação vigente ou em elaboração na área; garantia de acesso a toda a informação relativa ao número de pessoas privadas de liberdade, número de locais e respetiva localização, tratamento das pessoas em causa e respetivas condições de detenção; garantia de acesso a todos os locais de detenção e respetivas instalações e equipamentos; possibilidade de falarem em privado e sem testemunhas com as pessoas privadas de liberdade e quaisquer outras pessoas suscetíveis de fornecerem informação pertinente, se necessário com a assistência de um intérprete; liberdade para escolher os locais que pretendem visitar e as pessoas com quem pretendem falar; direito de comunicar com o Subcomité para a Prevenção; proibição de qualquer sanção ou represália contra qualquer pessoa ou organização que transmita informação ao mecanismo nacional de prevenção; proteção do sigilo da informação recolhida pelo mecanismo nacional e proibição da publicação de quaisquer dados pessoais sem o consentimento expresso da pessoa visada; obrigação do Estado Parte de examinar as recomendações do mecanismo nacional de prevenção e de entrar em diálogo com este sobre eventuais medidas de aplicação, bem como de publicar e divulgar os respetivos relatórios anuais.

Além do aconselhamento prestado às autoridades do Estado Parte, o Subcomité apoia também diretamente os mecanismos nacionais de prevenção, estabelecendo com eles um diálogo contínuo e oferecendo-lhes orientações sobre a eficácia das respetivas práticas operacionais e melhores formas de reforçar os respetivos poderes, independência e capacidades tendo em vista o reforço da proteção das pessoas privadas de liberdade contra a tortura e os maus-tratos.

A este respeito, o Subcomité desenvolveu, designadamente, Diretrizes sobre os mecanismos nacionais de prevenção (CAT/OP/12/5) uma Abordagem ao Conceito de Prevenção (CAT/OP/12/6) e uma ferramenta analítica de autoavaliação para os mecanismos nacionais de prevenção (CAT/OP/1/Rev.1), bem como o respetivo questionário de avaliação. Esta função de consultoria e assistência técnica sobre os mecanismos nacionais de prevenção pode, como se disse anteriormente, incluir uma visita ao território do Estado Parte.

Nos termos da alínea c) do art.º 11.º do PF-CAT, o Subcomité deverá “[c]ooperar, tendo em vista a prevenção da tortura em geral, com os órgãos e mecanismos competentes das Nações Unidas, bem como com as instituições ou organizações internacionais, regionais e nacionais que trabalham em prol do reforço da proteção de todas as pessoas contra a tortura e outras penas ou tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes.”

Assim, o Subcomité realiza pelo menos uma sessão por ano em simultâneo com o Comité contra a Tortura, tendo sido criado um grupo de contacto informal para reforçar a cooperação entre os dois órgãos. O Subcomité trabalha também em ligação com outros órgãos do sistema das Nações Unidas especificamente mandatados para combater a tortura e aliviar as suas consequências, como o Relator Especial sobre Tortura do Conselho de Direitos Humanos e o Fundo Voluntário das Nações Unidas para as Vítimas de Tortura.

Da mesma forma, o Subcomité desenvolve atividades de cooperação com entidades como o Alto Comissário das Nações Unidas para os Refugiados e Comité Internacional da Cruz Vermelha, particularmente no contexto das visitas aos países. Importante é ainda a cooperação desenvolvida com organismos regionais como o Comité Europeu para a Prevenção da Tortura (organismo análogo criado no âmbito do Conselho da Europa), Comissão Interamericana de Direitos Humanos, Conselho da Europa e Comissão Europeia, bem como com organizações da sociedade civil.

Ao abrigo do disposto no art.º 26.º do PF-CAT, foi estabelecido em 2011 um Fundo Especial para ajudar a financiar a aplicação das recomendações feitas pelo Subcomité, bem como os programas educativos dos mecanismos nacionais de prevenção. Este Fundo é gerido pelo Alto Comissário para os Direitos Humanos com o apoio do Subcomité e financiado através de contribuições voluntárias dos governos, organizações intergovernamentais e não-governamentais e outras entidades públicas ou privadas.

Segundo o Alto Comissariado para os Direitos Humanos, o principal enfoque do Fundo Especial tem sido o apoio aos mecanismos nacionais de prevenção e os projetos apoiados têm tido um impacto importante em mais de uma dezena de países de quatro regiões do mundo.

Portugal assinou o Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura a 15 de fevereiro de 2006, aprovou-o através da resolução da Assembleia da República n.º 143/2012 e ratificou-o pelo decreto do Presidente da República n.º 167/2012, ambos de 13 de dezembro. O instrumento de ratificação foi depositado junto do Secretário-Geral das Nações Unidas a 15 de janeiro de 2013 e o tratado entrou em vigor na ordem jurídica portuguesa a 14 de fevereiro de 2013.

Como mecanismo nacional de prevenção, para efeitos dos artigos 3.º e 17.º, foi designado o Provedor de Justiça (resolução do Conselho de Ministros n.º 32/2013, de 20 de maio).

O Subcomité para a Prevenção da Tortura realizou a sua primeira visita a Portugal de 1 a 10 de maio de 2018. Para o relatório desta e ulteriores visitas, bem como informação conexa, consulte a secção Portugal e as Nações Unidas.

Mais informação e documentação sobre o Subcomité para a Prevenção da Tortura no Portal do Alto Comissariado para os Direitos Humanos.