Sistema das Nações Unidas: Órgãos dos Tratados

Convenção contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes | Estados Partes (UN Treaty Collection)

Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes | Estados Partes (UN Treaty Collection)

O Comité contra a Tortura monitoriza o cumprimento das obrigações impostas pela Convenção Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes (CAT) aos respetivos Estados Partes. Esta Convenção, adotada a 10 de dezembro de 1984 pela Assembleia Geral das Nações Unidas e entrada em vigor a 26 de junho de 1987, representou um esforço de codificação e uniformização de várias normas e princípios tendentes a combater a prática da tortura, até então dispersos por vários instrumentos de direito internacional.

A Convenção começa por definir o conceito de “tortura” do seguinte modo:

qualquer acto por meio do qual uma dor ou sofrimentos agudos, físicos ou mentais, são intencionalmente causados a uma pessoa com os fins de, nomeadamente, obter dela ou de uma terceira pessoa informações ou confissões, a punir por um acto que ela ou uma terceira pessoa cometeu ou se suspeita que tenha cometido, intimidar essa ou uma terceira pessoa, ou por qualquer outro motivo baseado numa forma de discriminação, desde que essa dor ou esses sofrimentos sejam infligidos por um agente público ou qualquer pessoa agindo a título oficial, a sua instigação ou com o seu consentimento expresso ou tácito.

Apesar de a história demonstrar que a Convenção foi essencialmente concebida para ser aplicável a casos de prisão, detenção ou reclusão em estabelecimentos públicos, nada parece impedir que o Comité possa igualmente considerar a admissibilidade de comunicações respeitantes a outros casos de maus tratos, designadamente: mutilação genital levada a cabo em hospitais ou serviços de saúde públicos ou de gestão pública; assédio sexual perpetrado por funcionários públicos no desempenho das suas funções ou maus tratos sobre crianças por parte de agentes de serviço social.

O artigo 2.º, n.º 2 da Convenção estabelece a inderrogabilidade da proibição da prática da tortura em qualquer situação excecional, seja ela de guerra ou ameaça de guerra, de instabilidade política interna ou outro estado de exceção. Esta norma tem paralelo, na ordem jurídica interna portuguesa, com o disposto no art.º 19º nº 6 da Constituição da República Portuguesa, que estabelece que, entre outros, o direito à integridade física (onde se compreende a proibição da prática da tortura) não pode em caso algum ser prejudicado pela declaração de Estado de sítio ou de emergência. Sendo os estados de sítio ou de emergência situações de exceção, cuja declaração se justifica em alturas de crise, admitindo a suspensão do exercício de alguns direitos, vemos assim que a proibição da prática da tortura faz parte de um núcleo essencial de direitos que nem nessas situações podem ser suspensos.

A Convenção estabelece importantes obrigações, a que os Estados Partes se encontram adstritos, com vista à eliminação da prática da tortura e das penas ou tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes (maus-tratos) em qualquer território sob a sua jurisdição:

1) Adoção de medidas legislativas, administrativas, judiciais ou outras que se revelem adequadas para impedir a prática da tortura (CAT, art.º 2º, nº 1);

2) Proibição de expulsão, entrega ou extradição para Estado onde existam motivos sérios para crer que a pessoa possa ser sujeita a tortura (CAT, art.º 3º, nº 1);

3) Previsão de qualquer ato de tortura como infração criminal, no âmbito da respetiva legislação interna (CAT, art.º 4º, nº 1);

4) Estabelecimento da competência internacional de cada Estado quando esteja em causa a prática de atos qualificados como de tortura (CAT, art.º 5º), sempre que: a infração seja cometida em qualquer território sob a jurisdição do Estado Parte ou a bordo de navio ou aeronave aí registado; o presumível autor seja nacional do Estado Parte; a vítima seja nacional do Estado Parte e este o considere adequado; ou o suspeito se encontre em qualquer território sob a jurisdição do Estado Parte e não seja extraditado para um dos Estados Partes anteriormente mencionados;

5) Inclusão de normas aplicáveis a crimes de tortura em qualquer tratado de extradição celebrado entre os Estados Partes (CAT, art.º 8º), para efeitos de concessão da extradição;

6) Cooperação judiciária internacional no âmbito da instrução de processos criminais emergentes da prática de atos de tortura (CAT, art.º 9º);

7) Adequada formação e informação de quaisquer agentes públicos ou privados encarregados da aplicação da lei, do pessoal médico ou militar e de quaisquer pessoas que possam intervir na guarda, interrogatório ou tratamento de indivíduos sujeitos a prisão, detenção ou encarceramento (CAT, art.º 10º);

8) Vigilância sistemática da aplicação de normas, instruções, métodos e práticas de interrogatório, bem como das disposições aplicáveis à guarda e tratamento de pessoas sujeitas a prisão, detenção ou encarceramento (CAT, art.º 11º);

9) Instauração de um inquérito rigoroso sempre que existam motivos razoáveis para crer que um ato de tortura foi praticado em qualquer território sob a jurisdição de um Estado Parte (CAT, art.º 12º);

10) Garantia do direito de apresentar queixa por parte de qualquer pessoa que alegue haver sido submetida a tortura e exame rigoroso do seu caso (CAT, art.º 13º);

11) Direito da vítima de tortura a obter uma adequada indemnização, com vista à reparação do dano sofrido e à sua completa reabilitação (CAT, art.º 14º); e

12) Proibição da utilização de declarações obtidas mediante recurso à prática da tortura como elemento de prova num processo (CAT, art.º 15º).

Este Protocolo Facultativo cria um organismo internacional independente de visita a todos os locais de detenção sob jurisdição dos Estados Partes com vista à prevenção da tortura e maus-tratos – o Subcomité para a Prevenção da Tortura – estabelecendo ainda, para os respetivos Estados Partes, a obrigação de criar mecanismos nacionais com o mesmo objetivo.

O Comité contra a Tortura foi criado pelo artigo 17º da Convenção contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes.

Iniciou os seus trabalhos a 1 de janeiro de 1988, tendo reunido pela primeira vez em Genebra, em abril do mesmo ano. Com algumas importantes exceções, as suas atribuições, competências e regras de procedimento foram definidas tendo por base o modelo dos restantes comités de controlo da aplicação dos tratados das Nações Unidas em matéria de direitos humanos, particularmente do Comité dos Direitos Humanos, criado pelo Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos.

Dez peritos "de elevado sentido moral e reconhecida competência” no domínio dos direitos humanos (CAT, art.º 17º nº.1). Trata-se, pois, a par do Comité contra os Desaparecimentos Forçados, do mais pequeno dos comités dos tratados de direitos humanos da ONU, o que se justifica pelo âmbito relativamente limitado da Convenção. Composição atual.

Os peritos são eleitos pelos Estados Partes, por escrutínio secreto, de entre uma lista de candidatos por eles propostos. Cada Estado Parte pode escolher um candidato de entre os seus nacionais, mas os membros têm assento a título pessoal, isto é, representam o Comité e não os seus países de origem, sendo por isso independentes. A Convenção aponta para que, na eleição, seja tida em conta uma distribuição geográfica equitativa, bem como a experiência jurídica dos candidatos (CAT, art.º 17º. nº 1).

A eleição tem lugar nas reuniões bienais dos Estados Partes, convocadas pelo Secretário-Geral das Nações Unidas (CAT, art.º 17º nº 3), sendo os mandatos conferidos pelo período de quatro anos. A cada dois anos renova-se metade da composição do Comité. Os peritos podem ser reeleitos, desde que sejam novamente designados (CAT, art.º 17º nº 5).

Em caso de impossibilidade de qualquer dos peritos de cumprir a totalidade do seu mandato, o Estado que o designou nomeará um novo perito, de entre os seus nacionais, a quem caberá cumprir o remanescente do mandato (CAT, art.º 17.º, n.º 6).

Os mandatos têm a duração de quatro anos, podendo ser renovados. Uma vez eleitos, os membros do Comité não representam o Estado Parte que os propôs, exercendo funções a título pessoal (CAT, art.º 17.º, nºs 1 e 5).

O Comité contra a Tortura controla a aplicação, pelos Estados Partes, das disposições da Convenção contra a Tortura através do exercício das seguintes competências: exame de relatórios apresentados pelos Estados Partes sobre as medidas tomadas em cumprimento das obrigações impostas pela Convenção (CAT, art.º 19º); elaboração de Comentários Gerais interpretativos das disposições da CAT ou de questões transversais por esta suscitadas; instauração de inquéritos confidenciais em caso de suspeita da prática sistemática de tortura (CAT, art.º 20º); exame de queixas de particulares por alegada violação da Convenção (CAT, art.º 22.º); e exame de comunicações interestaduais (CAT, art.º 21.º).

O Comité adota também decisões ou declarações substantivas sobre acontecimentos e questões com impacto ao nível da luta contra a tortura e maus-tratos no mundo, tendo ainda desenvolvido um procedimento tendente à proteção de queixosos e testemunhas contra as represálias.

O Comité adota as suas regras de procedimento, considerando como um anexo às mesmas as Diretrizes de Addis Ababa para a Independência e Imparcialidade dos membros dos órgãos dos tratados, aprovadas pelos presidentes de todos os comités em junho de 2012. Elege também a sua mesa pelo período de dois anos, podendo os respetivos membros ser reeleitos (CAT, art.º 18 nºs 1 e 2). A mesa é composta por um presidente, três vice-presidentes e um secretário (Regra de Procedimento n.º 16).

Cabe ao Secretário-Geral das Nações Unidas por à disposição do Comité o pessoal e as instalações necessários ao exercício das suas funções. O Secretariado do Comité é assegurado pelo Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos. Na prática, as despesas com o funcionamento do Comité são hoje asseguradas pelo orçamento regular das Nações Unidas, embora a letra da Convenção estabeleça que cabe aos Estados Partes suportar tais despesas. Este modelo de financiamento pelos Estados Partes, inspirado no do Comité para a Eliminação da Discriminação Racial, veio a revelar-se insatisfatório devido à incerteza que provoca quanto aos fundos à disposição do Comité e à possibilidade de este ver o seu trabalho paralisado, assim como ao potencial desincentivo da ratificação da Convenção por parte de Estados com menores recursos financeiros. Está pendente de entrada em vigor uma emenda aos artigos 17.º, n.º 7 e 18.º, n.º 5 com vista a consagrar legalmente a situação que de facto já se verifica.

Desde 2015, o Comité reúne normalmente três vezes por ano, em Genebra. Podem ser agendadas sessões extraordinárias, por deliberação do Comité e a pedido da maioria dos seus membros ou de um Estado Parte. Até final de 2017, haviam sido realizadas 62 sessões.

Nos termos da regra de procedimento n.º 63, o Comité poderá convidar o Secretariado, agências especializadas, organismos competentes do sistema das Nações Unidas, procedimentos especiais do Conselho de Direitos Humanos, organizações intergovernamentais, instituições nacionais de direitos humanos, ONG e outras entidades competentes da sociedade civil a fornecer-lhe informação, documentação ou relatórios de conteúdo relevante para a prossecução das suas atribuições. Pode também receber, discricionariamente, informação, documentação e declarações escritas apresentadas por iniciativa própria por quaisquer pessoas ou entidades, determinando de que forma tais elementos serão transmitidos aos membros do Comité. Em regra, toda a informação é tornada pública, mas o Comité pode, em circunstâncias excecionais, decidir preservar a confidencialidade da informação recebida e determinar de que forma será utilizada.

O Comité colabora também com outros órgãos dos tratados de direitos humanos, particularmente em matérias relacionadas com os respetivos métodos de trabalho e em especial através da participação nas reuniões anuais dos presidentes destes órgãos. Mantém ainda contactos regulares, diretamente ou através do Secretariado, com outros organismos e mecanismos do sistema das Nações Unidas especificamente envolvidos no combate à tortura (como o Relator Especial sobre tortura do Conselho de Direitos Humanos e o Conselho de Curadores do Fundo Voluntário para as Vítimas de Tortura). Estes contactos têm como objetivos partilhar informação, coordenar atividades e evitar duplicações tendo em vista reforçar a prevenção e o combate à tortura e maus-tratos a nível universal.

Anualmente, o Comité apresenta aos Estados Partes e à Assembleia Geral das Nações Unidas, em conformidade com o disposto no art.º 24.º da Convenção, um relatório público contendo um resumo das atividades empreendidas no ano anterior.

Nos termos do art.º 19º da Convenção, os Estados Partes obrigam-se a apresentar ao Comité, através do Secretário-Geral das Nações Unidas, relatórios periódicos sobre as medidas adotadas para dar cumprimento às obrigações assumidas ao abrigo da Convenção.

O relatório inicial deverá ser apresentado no prazo de um ano a partir da entrada em vigor da Convenção em relação ao Estado Parte em causa. Os relatórios seguintes deverão ser apresentados de quatro em quatro anos, versando sobre novas medidas que hajam sido entretanto tomadas - não há pois necessidade de serem tão exaustivos quanto o primeiro. O Comité poderá, todavia, a todo o tempo, solicitar a apresentação de relatórios intercalares.

Para auxiliar os Estados Partes na tarefa de elaboração destes relatórios, o Comité preparou Diretrizes sobre a Forma e o Conteúdo dos Relatórios, quer iniciais (CAT/C/4/Rev.3) quer periódicos (CAT/C/14/Rev.1). Será ainda tida em conta a informação constante do Documento Fundamental Comum (Common Core Document) que cada Estado deverá apresentar e manter atualizado junto do Secretariado, o qual contém informação geral sobre o Estado (caraterísticas demográficas, económicas, sociais e culturais; estrutura constitucional, política e jurídica; aceitação de normas internacionais de direitos humanos; enquadramento jurídico para a proteção dos direitos humanos a nível nacional; enquadramento para a promoção dos direitos humanos a nível nacional; processo nacional de preparação dos relatórios; e informação sobre não discriminação, igualdade e vias de recurso eficazes).

Pretende-se assim garantir o fornecimento de informação tão completa quanto possível a respeito da situação em cada Estado Parte, atribuindo o Comité grande importância à inclusão de informação relacionada com a implementação de facto da Convenção e indicativa dos fatores e dificuldades que afetam tal implementação. O Comité defende ainda a participação de instituições nacionais de direitos humanos e ONG no processo de consultas prévias à elaboração dos relatórios e encoraja estas entidades a fornecerem-lhe diretamente informação acerca da implementação da Convenção a nível nacional.

Em cada sessão, o Comité seleciona os relatórios que serão examinados nas duas sessões seguintes, dando prioridade aos relatórios iniciais e aos relatórios muito atrasados, bem como aos relatórios apresentados ao abrigo do novo procedimento simplificado. Para cada relatório, são designados dois dos membros do Comité como relatores de país.

Na sessão anterior àquela em que o relatório será examinado, os relatores de país elaboram, com base em toda a informação ao seu dispor, uma lista de questões, que será adotada pelo Comité plenário e depois transmitida ao Estado Parte em causa. Estas listas de questões visam obter esclarecimentos e informação atualizada sobre determinados aspetos do relatório e ajudam a focar o diálogo com o Estado Parte em matérias de particular interesse para o Comité, embora não restrinjam tal diálogo. O Estado Parte deverá responder por escrito antes do exame do relatório. Não são elaboradas listas de questões aos relatórios iniciais. Desde novembro de 2010 que representantes das instituições nacionais de direitos humanos se reúnem com os relatores de país e outros peritos competentes para discutir em privado e individualizadamente a situação no Estado Parte em causa antes do exame do relatório.

Na sua 38.ª sessão, em maio de 2007, o Comité adotou, a título experimental, um novo procedimento simplificado para a elaboração dos relatórios periódicos, passando a preparar listas de perguntas que transmite aos Estados Partes com pelo menos um ano de antecedência relativamente à data de apresentação do relatório; a resposta do Estado Parte é considerada um relatório periódico para efeitos do artigo 19.º da Convenção e a respetiva discussão perante o Comité agendada a título prioritário.

O Comité convida então o Estado Parte a designar uma delegação nacional para estar presente na sessão durante a qual se discutirá o relatório do país em causa. A delegação nacional apresenta o relatório e responde às questões que o Comité entenda deverem ser-lhe colocadas. Excecionalmente, o Comité pode examinar um relatório na ausência de representantes do Estado Parte caso, após notificação, a delegação não apresente motivos fortes para justificar a ausência. Em regra, o Comité dedica duas sessões de meio dia cada à discussão de cada relatório.

No seguimento da discussão oral, os relatores de país elaboram um projeto de "Observações Finais", para adoção pelo Comité plenário. Estas Observações Finais têm a estrutura seguinte: breve introdução; aspetos positivos; áreas de preocupação e recomendações conexas. São também identificados certas questões relativamente às quais o Estado Parte deverá fornecer informação adicional no prazo de um ano. Uma vez adotadas, as Observações Finais são enviadas ao Estado Parte visado e, no final da sessão, publicadas na página oficial do Comité. São igualmente incluídas no relatório anualmente apresentado pelo Comité à Assembleia Geral das Nações Unidas.

O Estado Parte pode apresentar ao Comité quaisquer comentários que lhe pareçam adequados a respeito das Observações Finais, os quais serão igualmente tornados públicos. Tal como os outros órgãos dos tratados de direitos humanos, o Comité contra a Tortura recomenda que os Estados Partes divulguem amplamente a nível nacional, em todas as línguas pertinentes, tanto as Observações Finais como o relatório estadual e a resposta escrita à lista de questões.

O Comité contra a Tortura instituiu um mecanismo para assegurar o seguimento das recomendações formuladas na sequência da análise dos relatórios: identifica algumas das recomendações importantes e que possam ser aplicadas no prazo de um ano, solicitando ao Estado Parte que o informe a tal respeito dentro deste prazo. O Comité designou um relator para acompanhar o cumprimento das recomendações. A informação fornecida pelos Estados Partes ao abrigo do procedimento de seguimento e respostas do relator à informação recebida são tornadas públicas numa secção autónoma da página do Comité.

Estados em falta: duas vezes por ano, o Comité publica uma lista de relatórios em atraso, que é incluída no seu relatório anual à Assembleia Geral. Nos termos das suas regras de procedimento, o Comité pode também enviar aos Estados avisos escritos sobre os relatórios em atraso. Se, após o aviso, o relatório não for apresentado, o Comité pode notificar o Estado Parte da sua intenção de examinar a situação no Estado em causa na ausência de relatório e com base em outras informações disponíveis, fixando uma data para o efeito. Neste caso, adotará também as Observações Finais que lhe pareçam adequadas, nas circunstâncias do caso.

Nos termos da regra n.º 74 das Regras de Procedimento e tal como os restantes órgãos dos tratados de direitos humanos da ONU, o Comité contra a Tortura prepara e adota comentários gerais interpretativos de determinadas disposições da Convenção, tendo em vista promover a sua implementação e ajudar os Estados Partes no cumprimento das obrigações a que estão adstritos. Estes Comentários Gerais são incluídos no relatório anual do Comité à Assembleia Geral.

Até final de 2017, o Comité contra a Tortura tinha adotado os seguintes Comentários Gerais:

Comentário Geral n.º 1, sobre refoulement e comunicações – aplicação do art.º 3.º no contexto do art.º 22.º da Convenção (16.ª sessão, 1996)

Comentário Geral n.º 2, sobre a aplicação do artigo 2.º pelos Estados Partes (39.ª sessão, 2007) | Texto em português

Comentário Geral n.º 3, sobre a aplicação do artigo 14.º pelos Estados Partes (49.ª sessão, 2012)

Comentário Geral n.º 4, sobre a aplicação do artigo 3.º da Convenção no contexto do artigo 22.º (Diretrizes sobre os direitos dos requerentes de asilo (62.ª sessão, 2018)

Esta competência, prevista no art.º 20.º da Convenção contra a Tortura, permite ao Comité agir, caso tenha conhecimento de que atos de tortura são sistematicamente praticados no território de um Estado Parte. Não se aplica a situações de prática sistemática de outras penas ou tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes.

Trata-se de uma competência meramente opcional, já que o art.º 28º da Convenção permite a qualquer Estado declarar, no momento da respetiva assinatura, ratificação ou adesão, que não reconhece a competência atribuída ao Comité pelo art.º 20.º. Uma declaração deste tipo pode ser retirada a qualquer momento, mediante notificação dirigida ao Secretário-Geral das Nações Unidas.

O Comité considera que a tortura é sistematicamente praticada caso “seja aparente que os casos de tortura denunciados não ocorreram fortuitamente num determinado local ou num determinado momento, sendo antes considerados habituais, generalizados e deliberados em, pelo menos, uma parte considerável do território do país em questão. A tortura pode, de facto, ter natureza sistemática sem que tal resulte de intenção direta de um governo. Pode ser consequência de fatores que o governo tem dificuldade em controlar, e a sua existência pode indicar uma discrepância entre a política definida pelo governo central e a sua implementação pela administração local. Legislação desadequada que, na prática, deixa margem à utilização da tortura pode também agravar a natureza sistemática desta prática.”

O procedimento obedece a dois princípios fundamentais: o princípio da confidencialidade e o princípio da colaboração do Estado Parte visado. Nesta conformidade, tanto a fase de recolha de informações como o inquérito são confidenciais, embora o Comité possa, após consultas com o Estado Parte interessado, decidir incluir um resumo sucinto dos trabalhos desenvolvidos no seu relatório anual, a apresentar à Assembleia Geral das Nações Unidas e aos Estados Partes. Em qualquer caso, porém, procura-se obter a colaboração do Estado visado em todas as fases do processo.

O procedimento desdobra-se em sete fases fundamentais:

1ª Verificação da idoneidade e fundamento da denúncia: o artigo 20º nº 1 estabelece para o Comité a obrigação de agir, caso receba "informações idóneas que pareçam conter indicações bem fundadas de que a tortura é sistematicamente praticada no território de um Estado Parte". Não existem quaisquer limitações quanto às fontes de tais informações, pelo que quaisquer umas poderão ser tidas em consideração, desde que fidedignas. Uma vez apurada a idoneidade da fonte, o Comité deverá aferir se a informação que lhe chegou está devidamente fundamentada. Se ambas as condições se verificarem, terá a obrigação (e não uma mera faculdade) de passar à fase seguinte.

2ª Colaboração do Estado Parte em causa: o Comité deverá então solicitar, por sua própria iniciativa, a colaboração desse Estado na análise de tais informações, convidando-o a apresentar quaisquer observações que entenda dever formular a tal respeito. Contudo, o Comité não é obrigado a revelar as suas fontes de informação. Se o Estado Parte se recusar a colaborar, o Comité deverá avaliar essa recusa, para efeitos de passar (ou não) à fase seguinte. O Comité poderá ainda solicitar informações adicionais, quer a representantes do Estado interessado, quer a organizações governamentais ou não governamentais, bem como a particulares, de forma a obter os elementos que considere necessários à formação da sua opinião.

3ª. Nomeação da comissão de inquérito: face às informações recolhidas, o Comité poderá, se o julgar necessário, designar um ou mais dos seus membros para conduzir um inquérito confidencial.

4ª. Inquérito confidencial: também nesta fase, que tem carácter confidencial, se procurará obter a colaboração do Estado Parte visado. Deste modo, poderá ser solicitado ao Estado Parte que designe um representante para reunir com os membros do Comité encarregados da condução do inquérito, a fim de lhes prestar quaisquer informações tidas como necessárias. Caso seja obtido o acordo do Estado em questão, o inquérito poderá incluir uma visita ao território deste, a fim de recolher informações adicionais e depoimentos diretos de testemunhas. Se o Estado visado se recusar a colaborar, a condução do inquérito será mais difícil, mas tal em nada ajudará a dissipar as suspeitas de prática reiterada de tortura no seu território.

Uma vez concluído o inquérito, os peritos encarregados de o conduzir deverão apresentar um relatório com as respetivas conclusões ao Comité com a máxima urgência.

5ª. Exame das conclusões e formulação de sugestões: o Comité procede ao exame das conclusões do relatório, formulando quaisquer comentários ou sugestões que considere apropriados.

6ª. Comunicação ao Estado: tais comentários ou sugestões serão obrigatoriamente comunicados ao Estado Parte visado, juntamente com as conclusões do inquérito. O Estado em questão será convidado a informar o Comité das medidas por si tomadas a respeito dos factos apurados no inquérito.

7ª. Publicitação dos resultados do inquérito: a decisão sobre a inclusão, ou não, de um resumo sucinto dos resultados do inquérito no seu relatório anual cabe ao Comité, após consultas com o Estado Parte visado, cuja opinião não é, no entanto, vinculativa. Os resultados do inquérito podem incluir não só as conclusões dos membros encarregados de o conduzir, mas também os comentários ou sugestões formulados pelo Comité, assim como as reações do Estado visado. O Comité, ao ponderar entre a publicação dos resultados do inquérito e a manutenção da regra da confidencialidade, deverá ter em conta critérios de conveniência e oportunidade, designadamente: o interesse do Estado visado, caso se tenha provado a falta de fundamento das suspeitas que sobre ele impendiam ou, se estas se tiverem confirmado, caso este tenha adotado medidas adequadas para erradicar a prática da tortura do seu território; uma eventual "recompensa" pela colaboração prestada, mantendo os resultados do inquérito confidenciais; ou a importante forma de pressão internacional que resulta da publicitação desses resultados.

Segundo dados disponibilizados pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos, dez inquéritos deste tipo haviam sido instaurados até final de 2017. Veja mais informação no Portal do ACDH.

À semelhança do que acontece com outros instrumentos internacionais de proteção dos direitos humanos, a Convenção contra a Tortura, no seu art.º 22º, atribuiu ao Comité contra a Tortura competência para apreciar queixas apresentadas por particulares, desde que estes estejam sujeitos à jurisdição de um Estado Parte que tenha reconhecido a competência do Comité para este efeito mediante a formulação da declaração prevista neste artigo.

Se a alegada vítima não estiver em condições de apresentar ou prosseguir ela própria com a queixa, os respetivos familiares ou representantes legais poderão agir em seu nome. Admite-se também, em determinadas circunstâncias, que ONG sejam autorizadas a agir em nome das vítimas.

Formulário de queixa: a sua utilização não é obrigatória, mas é fortemente encorajada.

De acordo com a regra de procedimento 114, o Comité poderá solicitar ao Estado Parte visado, antes mesmo da decisão sobre a admissibilidade da queixa, a adoção das providências cautelares que considere necessárias para evitar danos irreparáveis à vítima ou vítimas da alegada violação.

O processo começa com o exame da admissibilidade da queixa e, só depois de se certificar de que os requisitos de admissibilidade se encontram preenchidos, o Comité procederá à análise do fundo da questão. Poderá ser auxiliado, no exercício das suas funções, por um Relator sobre novas queixas e providências cautelares e/ou por um grupo de trabalho especialmente criado para o efeito, composto por membros do Comité em número máximo de cinco.

Os requisitos de admissibilidade de uma "comunicação individual" (em boa parte coincidentes com os que vigoram no âmbito dos restantes tratados de direitos humanos da ONU e da Convenção Europeia dos Direitos Humanos), são fundamentalmente os seguintes:

a) a queixa deve referir-se à violação, por um Estado Parte, das disposições da Convenção, não devendo constituir abuso de direito nem ser incompatível com as disposições da mesma;

b) deve ser apresentada pela alegada vítima ou em nome dela, não sendo por conseguinte admissíveis comunicações anónimas;

c) todos os recursos internos disponíveis devem ter sido previamente esgotados, a menos que os processos de recurso excedam prazos razoáveis ou que seja pouco provável que venham a ressarcir a vítima pelo dano sofrido;

d) a mesma questão não deve ter sido ou estar a ser examinada por outra instância internacional de inquérito ou de decisão - este requisito foi ampliado em relação ao disposto no Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, que apenas exige que a questão não esteja, no momento, a ser analisada por outra instância. Deve referir-se, porém, para efeito de procedência deste requisito de inadmissibilidade, que a questão deve ter sido substancialmente analisada por outra instância internacional, ou seja, analisada em termos do respetivo conteúdo: uma rejeição meramente formal, por outra instância, não deverá obstar a que o Comité aprecie a comunicação.

Não existe prazo para a interposição das queixas, mas segundo a alínea f) da regra de procedimento 113, o tempo passado desde o esgotamento das vias internas de recurso não pode ser de tal forma excessivo que torne a consideração das queixas demasiado difícil para o Comité ou para o Estado Parte.

Antes de considerar uma comunicação admissível, o Comité pode ainda requerer à alegada vítima ou ao Estado envolvido informações adicionais, esclarecimentos ou comentários.

A Convenção permite que sejam tidas em conta quaisquer informações submetidas pelo particular ou pelo Estado visado, não exigindo que as mesmas revistam a forma escrita - isto constitui um importante melhoramento face a outros instrumentos de direito internacional (nomeadamente ao Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos), permitindo a inquirição de peritos e de testemunhas. Contudo, estas situações são excecionais e o caso não será prejudicado pela falta de comparência pessoal do queixoso.

Se a comunicação for declarada inadmissível, o Comité informa as partes envolvidas. Isto não impede, porém, que a questão possa vir a ser reapreciada mais tarde, caso o Comité tenha conhecimento de que os fundamentos de inadmissibilidade deixaram de se aplicar.

Se uma queixa for considerada admissível, o Comité, após informar ambas as partes envolvidas, procede ao exame do fundo da questão. O Estado Parte visado deverá, no prazo de seis meses, apresentar ao Comité as explicações ou declarações necessárias ao esclarecimento da questão, indicando, se for caso disso, as medidas que poderiam ter sido tomadas para lhe dar solução. O autor da comunicação poderá também prestar informações, esclarecimentos ou declarações adicionais.

O Comité analisará as comunicações recebidas em reuniões à porta fechada, nas quais poderão estar presentes, se o Comité assim o entender, o queixoso ou seu representante, bem como representantes do Estado Parte interessado.

Face à informação recolhida, o Comité formula as suas conclusões, podendo cada um dos seus membros exprimir uma opinião individual. Tais conclusões serão comunicadas ao particular e ao Estado Parte interessado, o qual será convidado a informar o Comité das medidas adotadas em conformidade com as mesmas.

Em maio de 2002, o Comité designou um relator para o seguimento das decisões tomadas na sequência da análise de queixas: entre outras atividades, este relator envia notas verbais aos governos inquirindo sobre as medidas adotadas na sequência das recomendações do Comité, sugere a este a adoção de novas medidas nos casos em que o governo não responde ou em que lhe chega informação de que as recomendações não estão a ser respeitadas, reúne com representantes dos Estados visados para discutir a melhor forma de dar cumprimento a tais recomendações, realiza visitas ao terreno e prepara relatórios para o Comité.

Um resumo das comunicações apreciadas, respetivos esclarecimentos e declarações prestadas pelos Estados Partes, bem como das conclusões do Comité e atividades de seguimento, é incluído no relatório anual apresentado por este órgão à Assembleia Geral das Nações Unidas. Desde 2014 que o Comité publica também relatórios autónomos sobre o seguimento das decisões tomadas na sequência da análise das queixas apresentadas ao abrigo do art.º 22.º da Convenção contra a Tortura.

Até 15 de agosto de 2015, o Comité tinha recebido 697 queixas relativas a 34 Estados Partes, dos 66 que haviam reconhecido a sua competência ao abrigo do art.º 22.º da Convenção. As queixas foram declaradas inadmissíveis ou arquivadas em 267 dos casos, tendo o Comité concluído pela existência de violação da CAT em 107 situações e pela não violação em 165 outras. Nessa data, encontravam-se pendentes 158 casos perante o Comité contra a Tortura.

Este mecanismo de queixas entre Estados é regulado pelo artigo 21º da Convenção e a sua aplicação depende de prévia declaração de cada Estado Parte, reconhecendo a competência do Comité para o efeito.

Uma queixa interestadual só será, pois, considerada caso o Estado que a apresenta tenha, no que lhe diz respeito, reconhecido a competência do Comité para os efeitos do art.º 21º. Seguir-se-á o seguinte procedimento, que se divide em duas fases fundamentais:

1.ª: Fase Pré-conciliatória: se um Estado Parte considerar que um outro Estado Parte está a violar as disposições da Convenção, poderá dirigir a este Estado uma comunicação escrita, alertando para a situação. O Estado destinatário deverá, no prazo de 3 meses, fornecer esclarecimentos ou declarações escritas sobre a questão, indicando designadamente as normas processuais aplicáveis e as vias de recurso já utilizadas, pendentes ou ainda possíveis.

Se, no prazo de 6 meses a contar da comunicação inicial, a questão não tiver sido amigavelmente resolvida, qualquer dos Estados poderá solicitar a intervenção do Comité, mediante notificação, que será igualmente dirigida à parte contrária.

2.ª: Intervenção do Comité:

Esgotamento das vias internas de recurso: o Comité só poderá intervir depois de se ter certificado de que foram esgotados todos os recursos internos disponíveis, a menos que os processos de recurso tenham excedido prazos razoáveis ou seja pouco provável que venham a ressarcir a vítima.

Confidencialidade dos procedimentos: a apreciação das questões far-se-á em reuniões à porta fechada, podendo ambos os Estados fazer-se representar, bem como apresentar observações orais e escritas. O Comité poderá solicitar aos Estados interessados quaisquer informações que entenda serem necessárias para a apreciação do caso.

Solução amigável: o Comité permanece à disposição dos Estados Partes interessados com vista à obtenção de uma solução amigável para o litígio, podendo designar uma comissão de conciliação ad hoc.

Elaboração do relatório: no prazo de 12 meses após a receção da notificação que submete um caso à sua apreciação, o Comité deverá apresentar um relatório, que revestirá uma das seguintes formas: se tiver sido entretanto alcançada uma solução amigável, o relatório poderá limitar-se a uma breve exposição dos factos e da solução alcançada; se não tiver sido possível obter uma solução amigável, o relatório conterá apenas uma breve exposição dos factos, constando em anexo as observações escritas, bem como o registo das observações orais dos Estados. Este relatório será depois comunicado aos Estados Partes interessados, através do Secretário-Geral das Nações Unidas.

Tal como sucede com os restantes comités dos tratados de direitos humanos que dispõem de idêntica competência, este procedimento nunca foi, até hoje, utilizado.

O Comité adota declarações e decisões tendo em vista chamar a atenção e destacar a importância de desenvolvimentos e questões com impacto ao nível da implementação da Convenção, bem como esclarecer a sua posição relativamente a tais questões. As declarações podem ser adotadas em conjunto com outros organismos das Nações Unidas, como sucede, por exemplo, por ocasião da comemoração do Dia Internacional de Apoio às Vítimas de Tortura. Veja aqui mais informação sobre as decisões e declarações substantivas adotadas pelo Comité.

Inspirado pelas disposições do artigo 13.º da CAT, que garante o direito de queixa a todas as alegadas vítimas de tortura e impõe aos Estados Partes a obrigação de assegurar a proteção do queixoso e das testemunhas “contra maus tratos ou intimidações em virtude da apresentação da queixa ou da prestação de declarações”, o Comité designa relatores entre os seus membros para procederem ao seguimento das denúncias que lhe cheguem acerca de represálias sobre quaisquer pessoas que consigo cooperem no âmbito dos procedimentos de exame de relatórios, queixa ou inquérito.

Em 2013, o Comité adotou uma declaração sobre represálias (CAT/C/51/3) e em 2015 diretrizes para a receção e tramitação de denúncias de represálias contra indivíduos e organizações que cooperem com o Comité ao abrigo dos artigos 13.º, 19.º, 20.º e 22.º da Convenção (CAT/C/55/2). Veja aqui mais informação.

O Comité trabalha em estreita colaboração com o Subcomité para a Prevenção da Tortura, criado pelo Protocolo Facultativo à CAT que entrou em vigor a 22 de junho de 2006, com o objetivo de “estabelecer um sistema de visitas regulares, efetuadas por organismos internacionais e nacionais independentes, aos locais onde se encontram pessoas privadas de liberdade, a fim de prevenir a tortura e outras penas ou tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes.”

Tal como previsto no art.º 10.º, n.º 3 do Protocolo Facultativo, Comité e Subcomité realizam as suas sessões em simultâneo pelo menos uma vez por ano, em novembro. Decidiram também criar um grupo de contacto informal para reforçar a cooperação entre ambos. Em conformidade com o art.º 16.º, n.º 3 do Protocolo Facultativo, o Subcomité apresenta anualmente ao Comité um relatório público sobre as suas atividades. O Comité pode decidir incluir este relatório no seu próprio relatório anual apresentado à Assembleia Geral das Nações Unidas.

Portugal assinou a Convenção contra a Tortura a 4 de fevereiro de 1985, aprovou-a para ratificação pela resolução da Assembleia da República n.º 11/88, de 1 de março e ratificou-a pelo Decreto do Presidente da República n.º 57/88, de 20 de julho. O instrumento de ratificação foi depositado junto do Secretário-Geral das Nações Unidas a 9 de fevereiro de 1989 e a Convenção entrou em vigor na ordem jurídica interna portuguesa a 11 de março de 1989. Portugal aceita todas as competências do Comité previstas na Convenção: por declarações formuladas no momento da ratificação, aceitou as competências previstas nos artigos 21.º e 22.º, não tendo formulado qualquer reserva à Convenção (logo, aceitando também a competência prevista no artigo 20.º).

O Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura foi assinado por Portugal a 15 de fevereiro de 2006, aprovado pela resolução da Assembleia da República n.º 143/2012 e ratificado pelo decreto do Presidente da República n.º 167/2012, ambos de 13 de dezembro. O instrumento de ratificação foi depositado junto do Secretário-Geral da ONU a 15 de janeiro de 2013 e o tratado entrou em vigor na ordem jurídica portuguesa a 14 de fevereiro de 2013. Portugal designou como mecanismo nacional de prevenção, para efeitos dos artigos 3.º e 17.º, o Provedor de Justiça (Resolução do Conselho de Ministros n.º 32/2013, de 20 de maio).

Consulte a secção Portugal e as Nações Unidas para obter o texto dos relatórios apresentados pelo Estado português a respeito da aplicação da CAT, observações finais do Comité e documentação conexa, bem como para informação sobre eventuais queixas e inquéritos em que Portugal seja visado.

Nesta ficha informativa pode encontrar mais informação sobre a Convenção contra a Tortura e respetivo Comité.

Mais informação e documentação sobre o Comité contra a Tortura no Portal do Alto Comissariado para os Direitos Humanos